2017년 11월 제2공항반대온평리비상대책위원회의 제주 제2공항 반대집회 현장. ⓒ제주의소리 자료사진


10년의 갈등으로 번질 것이라곤 누구도 예상하지 못했다. 2015년 11월 10일 정부가 제주 제2공항 서귀포시 성산읍 입지를 발표한 순간부터 오늘날까지 제주 제2공항은 첨예한 찬반 갈등 속에서 헤어나지 못하고 있다. 되돌아보면 제2공항은 단순한 국책 사업이 아니라 제주사회 내부 균열을 촉발한 분기점이 됐다.
제2공항을 두고 도민사회는 찬반으로 첨예하게 양립했다. 10년이라는 긴 시간 동안 어느 한 쪽으로 무게추가 쉽게 쏠리지 않는 팽팽한 형국이 이어졌다. 제2공항 갈등이 해소되지 못하는 가장 큰 원인은 가치 판단에 정답이 없기 때문이다. 경제적 효과와 관광수요 확대를 주장하는 찬성 측도, 환경보존과 항공 안전성을 우려하는 반대 측도 각각의 논거는 충분했다.
문제는 일방적인 발표로 첫 단추를 잘못 끼운 것과, 이후 검증 과정에서 부실 의혹이 반복됐다는 점이다. 사업 기획 당시만 해도 제주의 염원이었던 제2공항은 어느 시점부터 반대의 목소리가 더 크게 표출되기 시작했다. 수 조원이 투입되는 국책사업을 지역 차원에서 반대 여론으로 견제한다는 것은 현대사에서도 찾아보기 힘든 일이다.
갈등이 길어지면서 지역을 동서로 갈랐느니, 토지 보유 여부에 따라 마을 단위로 갈라졌느니, 곱지 않은 오명도 더해졌다. 당초 계획대로라면 10년이 지난 올해 제2공항이 이미 완공됐어야 한다는 사실은 웃지 못할 현실이다. 결국 제2공항은 상처뿐인 이름으로 남겨졌다.

◇ '첫 단추'부터 잘못 꿴 입지 발표...깜깜이 선정 논란 자초




2 015년 11월 10일 오후 성산읍사무소에서 열린 제주 공항인프라 확충 사전타당성검토 용역결과 주민 설명회. 연구책임자인 김병종 한국항공대 교수가 선정 과정을 설명하고 있다. ⓒ제주의소리 자료사진


제주 제2공항은 입지 선정 과정에서부터 논란을 자초했다. 제2공항은 도민사회의 염원 속에서 출발한 사업 이었다. 다만 제2공항 추진 목적의 전제는 '항공 인프라 확충'이었다. 현 제주국제공항의 항공 수요가 포화에 이르자 이를 해소하기 위한 대안을 찾는 과정에서 비롯됐다.
'제주 신공항'으로 불리던 초기에는 기존 제주공항을 대체할 새로운 입지를 찾는 방식이었지만, 공항 이전에 따른 도심 공동화 우려가 제기되자 기존 공항을 유지한 채 공항을 추가하는 방향으로 선회했다
성산읍 입지 발표는 갑작스러웠다. 국토교통부는 최초 제2공항 입지를 '성산읍 신산리'로 발표했다가 신산리 편입 부지가 극히 일부라는 지적이 나오자 '성산읍 온평리'로 변경했고, 다시 '성산 공항'으로 수정했다. 발표 당일에만 두 차례나 명칭이 바뀌었다. 이는 충분한 준비가 부족했음을 보여줬다.
아무런 주민 의견 수렴 없이 단일 입지를 발표한 것도 갈등의 불씨가 됐다. 당시 정부는 과학·기술적 판단이 필요한 사안이라는 이유와 부동산 투기 우려를 이유로 발표 직전까지 입지를 공개하지 않았다. 그러나 그 결정이 결국 악수가 됐다. 수용 부지 주민들을 중심으로 반대대책위원회가 구성되며 갈등이 본격화됐다.

가장 기본적인 단계라 할 수 있는 대안검토에서 입지 비교가 제대로 이뤄지지 않았다는 비판도 뒤따랐다. 환경영향평가협의회에서 환경부 등은 복수 대안을 비교·검토하고 장·단점을 객관적으로 기술하며 최종 선정 사유를 명시하도록 했지만 평가서는 사전타당성 용역에서부터 제기된 부실 논란을 그대로 반영했다.




2016년 1월 7일 성산읍사무소소에서 열린 제주 제2공항 주민설명회가 주민들의 반발로 인해 파행을 빚었다. 국토교통부와 제주도는 당초 성산국민체육센터에서 설명회를 개최할 예정이었으나, 주민 반발에 밀려 장소를 옮겼고, 결국 주민들의 마음을 돌리지 못했다. ⓒ제주의소리 자료사진


◇ 항공 수요예측 '들쭉날쭉', 제2공항 추진 근거 '흔들'
사업의 근거가 돼야 할 조사 부실 문제 역시 가장 큰 쟁점으로 남았다. 먼저 제2공항의 근거가 된 항공 수요 예측은 들쭉날쭉했고, 시간이 흐를수록 감소 추세를 보였다.
2015년 발표 직전 사전타당성 조사에서는 제주의 장래 항공 수요를 2030년 기준 4424만명으로 예측했지만, 2016년 제5차 공항개발 종합계획에서는 4179만명으로 낮아졌다. 최근 2023년 발표된 기본계획안에서는 2030년 제주항공 여객수요가 3568만명으로 제시됐다. 항공수요 4000만명 돌파 시점도 기존 2030년에서 2055년으로 대폭 늦춰졌다.

반면 실제 여객 수는 2019년 3139만명을 정점으로 2024년에는 2960만명 수준까지 감소했다. 이를 고려하면 2025년 항공 이용객 수 역시 3000만명을 넘어서지 못할 것으로 예상된다. 기존 예측치와 최대 1000만명 가까운 괴리가 발생한 것이다.




이는 국토부가 제2공항의 조속한 건설을 적극 홍보했던 것이 무색해진 수치다. 또 ADPi(파리공항공단엔지니어링) 보고서 누락으로 대표되는 검증 부실 문제가 재차 주목받는 이유가 됐다.
당시 ADPi는 새로운 공항 건설 대신 기존 제주공항 용량 확대로 대체가 가능하다는 의견을 제시했지만 최종 보고서에는 반영되지 않았다.
◇ 숨골, 조류충돌, 소음 등 '부실평가' 의혹 여전
제2공항 예정 부지 인근 동굴과 숨골, 조류충돌 위험, 항공기 소음, 멸종위기 야생식물 서식 등 다수 환경 요인도 충분히 검토되지 않았다는 비판이 제기됐다.
입지 타당성 검토 단계에서부터 자연환경 평가 범위가 공간적·시간적으로 과도하게 축소됐다는 지적이 있었다. 제2공항의 경우 동·식물상은 계획지구로부터 300m, 조류는 1km 및 주변 철새도래지만 대상으로 했는데, 국토부가 시행한 흑산공항·울릉공항·가덕도신공항 등은 계획지구 경계로부터 최대 2km 범위를 적용했다.

조사 시기도 문제였다. 동물상 조사는 조류를 제외하면 가을철 1차례 조사에 그쳤고, 식물상은 2차례 조사에 불과했다. 조류충돌 위험성 평가 역시 이동 고도를 일률적으로 낮게 적용하거나 대상 조류종을 축소해 분석했다는 지적이 뒤따랐다. 제2공항 갈등이 단순한 의견 대립을 넘어 신뢰의 문제로 번진 배경이다.




제주 제2공항 예정부지인 성산 연안에서 발견된 새 무리. 사진=성산환경을지키는사람들





제주 제2공항 예정지 인근서 발견된 동굴 '칠낭궤' 제2공항 활주로와의 이격 거리가 250m에 불과한 곳에 위치해 있다. ⓒ제주의소리 자료사진


2021년 환경부가 제2공항 전략환경영향평가를 반려했던 것도 같은 맥락이었다. 조류 및 서식지 보호 방안 검토 미흡, 항공기 소음 영향 재평가 과정에서 최악 조건 고려 미흡 및 모의 예측 오류, 맹꽁이(멸종위기야생생물 Ⅱ급) 서식 영향 예측 미제시, 숨골 보전가치 미제시 등이 반려 사유였다.
환경부는 국토부에 세 차례 보완을 요구했지만 끝내 충족되지 않아 '협의 불가' 판단을 내렸다. 이후 국토부는 '반려 결정의 보완 가능성 검토'라는 기존에 없던 방식으로 제2공항 사업을 다시 살리려 했지만, 애초 연구의 신뢰와 환경 검증의 근본적 부실이 해소되지 않는 이상 단순 보완으로 해결될 문제는 아니라는 점은 변함이 없다.
◇ '도민 결정권 행사' 관건 "도민이 직접 참여하는 방식 필요"
결국 10년의 갈등을 끝내기 위해서는 '도민 결정권'을 어떻게 행사할지가 관건으로 남는다. 제2공항 갈등은 첫 단추에서부터 도민이 직접 권한을 행사할 수 없었던 구조에서 발생한만큼, 앞으로의 절차에서는 도민이 직접 참여하는 방식이 반드시 필요하다는 주장이 나온다.
제주특별자치도 사회협약위원회는 입지선정 10년을 맞아 도민 메시지를 통해 △전략환경영향평가에서 이월된 핵심 쟁점의 해소 △항공수요 예측의 실체적 재검증 △도민 결정의 원칙 준수를 제시했다.
제2공항과 관련한 주요 절차에서는 도민에게 정보를 투명하게 공개하고 의견을 충분히 수렴해야 하며, 환경영향평가 검토·협의 과정에 도민 또는 도민 대표가 직접 참여해 의견을 제시·심의·의결하는 과정이 보장돼야 한다는 논리다.

제주사회는 이미 제주해군기지 사례를 통해 정부가 정책을 일방적으로 강행하는 방식으로는 갈등을 해소할 수 없다는 교훈을 경험했다. 오영훈 지사의 도민 자기결정권 실현이라는 약속을 현실로 옮겨야 한다는 요구도 강해지고 있다.




제주제2공항강행저지비상도민회의가 5일 오전 기자회견을 통해 제2공항 전면 백지화와 도민결정권 확보를 위한 집중투쟁을 선포하고 있다. ⓒ제주의소리


제주 제2공항은 현재 환경영향평가와 기본설계 용역을 병행 중이다. 제주특별법 제364조에 따라 제2공항 환경영향평가 심의 권한은 제주도에 있고, 제주도 환경영향평가 조례 제13조에 의해 심의 후에는 제주도의회 동의 절차가 이어진다. 
제주도는 이를 '제주도의 시간'으로 규정하고 관련 권한을 적극 행사하겠다는 방침이다. 환경영향평가 외에도 교통영향·재해영향평가 등 제주도 소관 권한과 도시관리계획, 공유수면 관리 등 항공시설법 의제처리 범위에 포함된 30여건 역시 검토 가능하다.
긴 시간 제2공항 논란이 '갈등의 섬'이라는 상징까지 남긴 책임은 정부 역시 피할 수 없다. 이재명 정부가 국민주권 정부를 표방하는 만큼, 제2공항 결정 방식 또한 중앙정부의 일방 추진이 아니라 도민의 의사를 존중하는 방식으로 전환돼야 한다는 주문이 커진다.
제2공항 기본계획 고시가 앞둔 상황에서 '도민 직접 참여' 원칙이 갈등 해소의 분기점이 될 수 있을지 관심이 모아지고 있다. 기자 admin@no1reelsite.co